男士对山西省煤炭行业的税收政策分析

对山西省煤炭行业的税收政策分析

不久前，在我国着名煤都山西省大同市召开的2003年全国煤炭市场形势分析与预测高层论坛大会上，参加高层论坛的国内煤炭企业老总和专家学者们再一次发出“煤炭行业税费负担过高，国家能否适时调整相关税费政策”的呼吁。   1994年税制改革时，我国实行的是以增值税为主体的税制结构，这一新税制将产品税改为增值税，使煤炭企业税收负担相对增加，当年全国范围内的煤炭企业的实际平均税 负 比1993年一下子陡涨了5.57个百分点。如今快十年了，煤炭企业税负不轻的现状不仅未被改变，而且有加重趋势。   平均税收负担增加6.28个百分点   在调查中获悉，由于煤炭产品属于自然赋存的矿产资源，没有原材料购进，其辅助材料(主要包括采煤用电费用)，税改前在产品成本中仅占15％，税改后煤炭产品(因没有原材料购进)的进项税抵扣相对较少，造成煤炭行业税负明显大于其他行业，成为工业领域税负最高的行业。除此之外，煤炭资源税和资源补偿费双重征收，再加征铁路建 设基金，长期积累的税费重叠等问题，更进一步使煤炭行业的经营举步维艰。   近年来，随着煤炭市场好转，煤炭销量增加，煤价呈恢复性增长趋势，煤炭企业销售收入增加，增值税负担也随之大幅增加。据国家统计局提供的调查统计数据分析，如果按行业划分，2002年增值税负担下降的有化学工业、钢铁工业和电力工业；上升幅度不大的有纺织业和普通机械加工业；2002年，国有及国有控股煤炭采选业的实际增值税平均综合税负(即平均税负，以下同)为9.98％，比1993年增长了6.28个百分点，说明2002年又比199 4年～2001年平均增值税税负增加了0.42个百分点，9年增幅达169.23％。   另据国家煤炭工业局等有关部门对原属中央管辖的全国54家大型国家统配煤炭企业调查统计数据，1994 年～2002年9年间，增值税平均综合税率为9.31％，2002年与1993年相比，产品综合税率增加了5.85 个百分点，增幅为167％。9年间，全国54家大型国家统配煤炭企业，如剔出经济增长因素后同口径计算，比199 3年多缴增值税(包括煤炭资源税和资源补偿费双重征收，再加上征收的铁路建设基金)及附加260多亿元。   手中掌握的一份相关信息还表明，世界上大多数国家都把采矿业作为一个独立产业来对待，对煤矿发展实行保护性的税收政策，税费种类比较少，除了所得税以外，有的还采取征收开采权利金(或称采矿税)、矿产地租金，并且所得税征税基础低于其他一般工业。在对矿业征收所得税时，多给矿业企业特殊的优惠政策，收税标的只占生产现金流量的10％～40％。在联合国制定的标准产业分类中，煤矿被列为直接从事自然资源开发利用的初次产业。该标准产业分类中，属于初次产业的有10种，其中笫一位是农业，第二位即为矿产采掘业。   再如，美国政府对其国内矿山企业征收所得税，实行与各行业相同的税率，但按计税收入的46％计算应付税金，作各项扣除后，实际平均综合税率只相当于3.6％左右。   有业内专家指出，在我国，煤炭业无论在国家产业分类上还是在行政管理上，都未作为独立产业，而是将其归类于第二产业，在管理实践上与加工制造业类比。1994年全国实施新税制后，矿业企业税费又大幅增加。由于我国煤矿历史包袱和社会负担沉重，再加上税费负担，大多数企业处于亏损或微利状况，生产经营十分困难。   煤炭行业增值税负担为何过重   在调查采访过程中，业内专家告知，当前煤炭行业增值税负担过重的原因主要有三方面：   一是增值税抵扣项目少。在增值税的设计方案中，煤炭作为资源性行业的特点没有被充分反映出来，把企业购建的生产用固定资产和生产性专项工程支出中的材料、电力等费用，视为扩大再生产范围，排除在进项税的抵扣范围之外。   二是煤炭生产中可以抵扣的外购材料、电力费用，在成本中比重很低。   三是1994年的增值税税制扩大了计税基数。税改前，企业内部相互提供产品或劳务不计税，税改后全部视为销售计征增值税。另外，煤炭增值税征收受产品销售收入和购进原料可以抵扣增值税额变动的影响，而1994年确定的煤炭增值税返还政策是(基数)定额返还。这样，2001 年以来，煤炭企业产品销量增加和煤炭价格上涨部分，没有享受到增值税返还政策优惠。这也是近年来国有及国有控股煤炭采选企业增值税负担进一步加重的主要原因。   一些国有大型煤矿企业的老总认为，所得税返还不落实，煤炭资源税和资源补偿费双重征收，铁路建设基金负担重，也是煤炭企业税费负担进一步加重的另一个重要原因。   一位大型煤矿企业的老总在分析时说，近年来，很多煤炭企业积极推行现代企业制度，进行公司制改革。然而，煤炭企业进行资产重组、主辅分离后，所得税不能统一汇算缴纳，给企业造成了新的税收负担。一方面，股份制企业利润增加要增缴所得税，而同时存续的企业亏损却得不到相应的补偿；另一方面，存续企业向股份公司提供劳务，要缴纳营业税，进项税却不能抵扣。   在调查采访中了解到，为保护和促进煤炭资源的开发利用，目前我国实行资源税和资源补偿费双重征收政策。而实际情况是，这种税收政策并没有真正起到保护和促进的作用，资源税调整资源级差效益的作用也很有限，但却给很多生产经营困难的煤炭企业增加了负担。从1991 年起，国家又决定开征铁路建设基金，十多年来征收标准先后经过四次上调，目前已由最初的0.002元／吨公里增加到0.033元／吨公里。据不完全统计正当卜蜂莲花 （00121，2002年国内煤炭企业通过铁路运送煤炭累计8.2亿吨，按照 2001年平均运距558公里匡算，货物周转量是44112亿吨公里，扣除国家为鼓励煤炭出口的四条铁路免征的铁路建设基金外，2002年煤炭企业仅支付铁路建设基金一项费用就高达140多亿元。   就在煤炭企业承受着沉重的税费负担的同时，煤炭工业自身发展捉襟见肘。如产煤大省山西的一家特大型煤炭企业，现在的利润与现行税费的比例相差悬殊。2000年，企业实现税金3.5亿元，利润在补贴后仅达到1700多万元；2001年，税金突破了4.3亿元，而利润在补贴后仅为 2000多万元；到2002年，税金达到5.2亿元，实现利润2500多万元。可以看出，这家特大型煤炭企业，每年上缴的税金都相当于利润额的20倍还多，而且税费还在逐年增长，但企业利润的增长却受到极大限制，致使煤炭企业发展后劲明显不足，安全、生产、生活的欠账较多。当前， 因为资金困难，全国范围内的煤炭勘探勘察严重滞后，将对今后煤炭的开发和供给形成障碍；煤炭企业调整、优化产业结构，也因为实力弱、积累不足、资金来源少而发展缓慢；煤矿工作苦脏累险，劳动强度高，煤炭职工工资收入水平却是最低的，其工资收入总水平在全国工业行业中排倒数第一。   煤炭业发展离不开税收的支持   全国煤炭市场形势分析与预测高层论坛大会提供的统计数据表明， 2002年，煤炭行业实现了整体扭亏为盈，但是全行业仍然十分困难。国有重点煤矿补贴前整体仍然亏损，亏损面在60％以上。煤炭行业税费负担过重，是造成全行业困难的一个重要原因。   “煤炭税费负担是该减一减了”，如何降低煤炭行业的整体税费负担被认为是当务之急。对此，专家学者和煤炭企业老总十分中肯地提出了我国近期和中远期煤炭工业税收政策调整建议。将其归纳为四个方面：   首先应该改革和完善增值税制，包括调整增值税政策，着重调整对煤炭产业课税的价值取向或者无法区分搜索络合作伙伴是否适合自己，尽快实行增值税转型，扩大和放宽进项税抵扣范围，继续实行退税制度。扩大煤炭产品增值税进项税抵扣范围，将煤炭企业购置固定资产、煤矿生产的特殊用料、企业内部相互提供产品的增值税和营业税等，纳入进项税抵扣范围。   其二，在今后煤炭税收政策的倾向性选择上应贯彻低税负的原则，即在不降低税率的前提下，实行退税制度，同时取消税外收费或实行费改税。煤炭企业流转环节税负不应高于3.35％，总税负不应高于4.5％。   其三，完善和修改资源税，改革煤炭资源税费的征收办法，按照煤炭资源条件和开采回收率，核定资源税率，取消资源补偿费。建立煤炭地质勘探专项资金，先由国家财政垫付，以出让采矿权的收入进行弥补，逐步形成滚动使用机制。   其四，应落实煤矿综合利用产品减免税政策，取消对煤炭企业征收的铁路建设基金，包括电力建设基金和港口建设费。   在上述中远期建议的基础上，有些专家学者还针对煤炭业提出了六项具有一定操作性的具体调整建议。   一是对煤炭企业比1993年税改前新增加的增值税额，按实际增加额采取“先征后退”或“即征即退”的办法，返还煤炭企业。这也符合1994 年国务院确定的“既要建立新的增值税机制，又要照顾煤炭行业的实际困难，不增加国有煤炭企业的税负水平，保持3.35％的税负”的原则。   二是将煤炭企业作为下一步增值税改革试点行业，在继续保留由中央财政每年增值税返还政策的基础上，比照对石油企业的做法，允许煤炭企业购建生产用固定资产和矿井水平延深、开拓等井巷工程外购材料、电力等支出，按照1 7％的比例作为增值税进项税进行抵扣。   三是允许煤炭企业从农民手中购进的煤矿特殊用料，如井下用充填沙、石子等，视同农副产品购进按13％的进项税抵扣。保留对煤炭企业内部自产自用产品不计税政策，允许煤炭企业对办社会投入中所购商品和劳务扣税，使用本企业生产的产品不计税。   四是完善资源税，取消资源补偿费。改变目前对煤炭资源重复征收税费的做法，重新对资源进行经济评价，确定价值，综合考虑资源回采率，调整煤矿税额幅度，从量定额征收。   五是要继续实行煤炭企业所得税返还政策，调整煤炭企业所得税税前扣除和折旧政策。解决煤炭企业组建股份制公司实现利润增缴所得税，而存续企业亏损得不到补偿的问题。明确债转股企业按股份计算的属于国家资产管理公司所得税，上缴后返还煤炭企业的渠道和具体政策。合理界定煤炭企业城镇土地使用税的计税土地面积。同时对仍承担办教育 职能的煤炭企业缴纳的教育费附加，实行返还或差额返还等。